Przedmiot opinii
Przedmiotem niniejszej opinii prawnej jest analiza przepisów ustawy o ochronie przyrody w kontekście prowadzenia działalności szkółkarskiej. Zasygnalizowane w zleceniu opinii wątpliwości dotyczą przepisów regulujących status upraw szkółkarskich (drzew i krzewów uprawianych w gruncie) – czy uprawy te podlegają ustawie o ochronie przyrody i czy przepisy te wprowadzają szczególne regulacje w stosunku do drzew i krzewów uprawnianych w szkółkach. Problematyka przedstawiona w zleceniu sprowadza się do ustalenia czy drzewa i krzewy uprawniane w gruncie, w szkółkach można swobodnie przesadzać, sprzedawać, wycinać czy też potrzebne jest zezwolenie właściwego organu.
Podstawa sporządzenia opinii
Opinia została sporządzona w oparciu o następujące dokumenty:
1. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE. L 2013 Nr 347, str. 608).
2. Ustawa o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz.U. 2004 Nr 92, poz. 880, t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 2134).
3. Ustawa o Nasiennictwie z dnia 9 listopada 2012 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 1512 ze zm.).
Niniejsza opinia prawna została sporządzona według stanu prawnego na dzień 29 marca 2017 roku.
Na wstępnie poczynić należy zastrzeżenie, że ustawa o ochronie przyrody do 2016 roku podlegała wielokrotnej nowelizacji, wobec czego opinia niniejsza analizuje aktualny stan prawny i nie będzie się odnosić do wersji ustawy z lat poprzednich.
Analiza prawna
Analiza przepisów ustawy o ochronie przyrody wskazuje, iż drzewa i krzewy, jako elementy składowe środowiska przyrodniczego, podlegają ochronie, która zmierza do ich zachowania i zrównoważonego użytkowania. Jednym z instrumentów natury prawnej mającym zapewnić tę ochronę jest instytucja zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów. Zasadą jest, że wycięcie drzew i krzewów wymaga zezwolenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (art. 83 ustawy o ochronie przyrody). Zezwolenie takie wydawane jest na wniosek m. in. posiadacza nieruchomości za zgodą właściciela nieruchomości, zaś sama wycinka podlega opłacie określonej w tym zezwoleniu. Ustawa o ochronie przyrody przewiduje określone wyjątki od ogólnego obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów.
Obszerny katalog wyjątków znajduje się w art. 83f ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym, przepisów art. 83 ust. 1 nie stosuje się m. in. do:
1) krzewu albo krzewów rosnących w skupisku, o powierzchni do 25 m2;
2) krzewów na terenach pokrytych roślinnością pełniącą funkcje ozdobne, urządzoną pod względem rozmieszczenia i doboru gatunków posadzonych roślin, z wyłączeniem krzewów w pasie drogowym drogi publicznej, na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz na terenach zieleni;
3) drzew, których obwód pnia na wysokości 130 cm nie przekracza:
a) 100 cm - w przypadku topoli, wierzb, kasztanowca zwyczajnego, klonu jesionolistnego, klonu srebrzystego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego,
b) 50 cm - w przypadku pozostałych gatunków drzew;
3a) drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej;
3b) drzew lub krzewów usuwanych w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego;
4) drzew lub krzewów na plantacjach lub w lasach w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach;
5) drzew lub krzewów owocowych, z wyłączeniem rosnących na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków lub na terenach zieleni. (…)
Ponadto rada gminy, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, może określić, że przepisów art. 83 ust. 1 nie stosuje się także do innych drzew lub krzewów wskazanych w oparciu o określone w ustawie kryteria. Za usunięcie drzewa lub krzewów pobierana jest opłata, a zasady pobierania opłat określone są w art. 85 i 86 ustawy o ochronie przyrody. Opłata określona w ustawie wynosi 500 zł za każdy centymetr obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm, w przypadku krzewów opłatę ustala się mnożąc liczbę metrów kwadratowych powierzchni gruntu pokrytej usuwanymi krzewami i stawkę opłaty (200 zł). Opłacie nie podlega usunięcie drzewa lub krzewu zwolnionego z obowiązku uzyskania zezwolenia oraz w przypadkach szczególnych, a wymienionych w art. 86 ustawy.
Dla prowadzenia działalności szkółkarskiej, która jest działalnością rolniczą, a zatem również działalnością gospodarczą, istotne jest wyłączenie określone w art. 83 f ust. 1 pkt 4 cytowanej ustawy. Ustawodawca przewiduje ogólne wyłączenie w zakresie usuwania drzew i krzewów, jeśli drzewa i krzewy znajdują się na plantacjach lub są drzewami lub krzewami owocowymi (niezależnie od tego czy znajdują się na plantacjach czy nie). Warto wskazać, że w ustawie o ochronie przyrody zostało zdefiniowane pojęcie „plantacji”. Zgodnie z art. 5 pkt 27a) ustawy o ochronie przyrody, plantacja oznacza „uprawę drzew lub krzewów o zwartej powierzchni co najmniej 0,1 ha, założoną w celu produkcyjnym”. Zatem plantacja oznacza uprawę drzew i krzewów w celu produkcyjnym. Przy czym, aby uznać daną działalność produkcyjną za plantację wymagana jest powierzchnia produkcji przynajmniej 0,10 ha. Spełnienie tych warunków pozwoli na zwolnienie z konieczności uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu, bez obawy, że zastosowanie będzie miała kara administracyjna, o której mowa w art. 89 ustawy o ochronie przyrody (co do zasady w wysokości dwukrotności opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu). Przed nowelizacją z 06 czerwca 2015 r. ustawa o ochronie przyrody nie zawierała legalnej definicji plantacji. Przy rozstrzyganiu sporów powstałych w przedmiocie zezwolenia i opłat za usunięcie drzewa, sądy administracyjne samodzielnie określały czym jest plantacja. Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 2008-12-09 sygn. akt IV SA/Wa 1050/08 odwołując się do potocznego języka przez „plantację rozumie się celowe prowadzenie upraw określonych roślin w celach gospodarczych” (por. K. Gruszecki "Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz" Zakamycze 2005 r.). Plantacja, w przeciwieństwie do lasu, który pełni funkcje produkcyjne, ochronne i społeczne i odznacza się trwałością, ma charakter jednofunkcyjny, nastawiony na jak największą produkcję i krótkotrwałe użytkowanie. Wobec czego działalność rolnicza w postaci prowadzenia szkółek drzew i krzewów zwolniona będzie co do zasady z obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. W gospodarstwach szkółkarskich uprawiane są określone rośliny w celu ich dalszej odsprzedaży, a zatem celem szkółki jest produkcja roślin (drzew i krzewów). Stąd uznać należy, że termin „szkółka” odpowiada terminowi ustawowemu „plantacja” i jako taka korzysta ze zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia i uiszczenia opłaty. Analizując terminy „plantacja”, czy „szkółka” należy również odnieść się do regulacji unijnych związanych z Wspólną Polityką Rolną. Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. j) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 „szkółki” oznaczają następujące obszary młodych drzewiastych (drzewnych) roślin uprawianych na otwartym powietrzu w celu późniejszego przesadzenia:
- szkółki winorośli oraz podkładek;
- szkółki drzew i krzewów owocowych;
- szkółki roślin ozdobnych;
- komercyjne szkółki drzew leśnych z wyłączeniem rosnących w lesie szkółek przeznaczonych na potrzeby własne gospodarstwa rolnego;
- szkółki drzew i krzewów do sadzenia w ogrodach, parkach, na poboczach dróg i na wałach (na przykład sadzonki żywopłotu, róże i inne krzewy ozdobne, ozdobne drzewa i krzewy iglaste), w tym we wszystkich przypadkach ich kłącza, rozłogi i młode sadzonki”.
Jak widać definicja określona w przepisach rozporządzenia unijnego jest znacznie bardziej szczegółowa niż polska definicja plantacji. Wydaje się, że można uznać, że unijna definicja szkółki w swoim zamyśle objęta jest zakresem definicji plantacji. Można zatem przyjąć, że gospodarstwa szkółkarskie zawsze będą objęte zwolnieniem, z uwagi na rodzaj prowadzonej przez siebie działalności. Oczywiście nie można zapominać, że określenie „plantacja” dotyczy upraw większych niż 0,10 ha o zwartej powierzchni, co oznacza, że uprawy nie powinny być rozproszone, lecz skupione na danej działce rolnej o powierzchni przynajmniej 0,10 ha.
Przed wprowadzeniem ustawowej definicji „plantacji” w orzecznictwie podejmowano próby wyprowadzenia definicji plantacji. Przykładowo można zacytować wyrok WSA w Gdańsku 21 maja 2008 roku sygn. akt II SA/Gd 130/08, w którym wskazano, że „użytki rolne – grunty orne mogą być co do zasady zajęte pod plantacje drzew (Załącznik Nr 6 ust. 1 pkt 1 lit a, b rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454). Plantacją drzew jest specjalna uprawa, w której sadzi się sadzonki drzew w celu uzyskania surowca drzewnego lub drzew do sprzedaży. Na plantacji stwarza się uprawianym drzewom optymalne warunki rozwoju, przez zapewnienie właściwych warunków glebowych, przestrzeni życiowej i stosowanie intensywnych zabiegów pielęgnacyjnych. Plantacja, w przeciwieństwie do lasu, który pełni funkcje produkcyjne, ochronne i społeczne i odznacza się trwałością, ma charakter jednofunkcyjny, nastawiony na jak największą produkcję i krótkotrwałe użytkowanie.” W załączniku nr 6 ust. 1 wskazano, że gruntami ornymi są również grunty zajęte pod plantacje drzew i krzewów ozdobnych.
Inaczej będzie przedstawiała się możliwość usunięcia drzew znajdujących się na terenie szkółki, ale nie służących do prowadzenia działalności gospodarczej (szkółkarskiej). W tym przypadku w ocenie autora opinii należy zastosować zasady ogólne chyba, że usunięcie drzew i krzewów będzie miało na celu przywrócenie gruntów nieużytkowanych rolniczo do użytkowania rolniczego, o czym stanowi art. 83f ust. 1 pkt 3b ustawy o ochronie przyrody lub spełnione będą inne warunki zwolnienia od uzyskania zezwolenia np. w stosunku do drzew, których obwód pnia na wysokości 130 cm nie przekracza 100 cm - w przypadku topoli, wierzb, kasztanowca zwyczajnego, klonu jesionolistnego, klonu srebrzystego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego, lub 50 cm - w przypadku pozostałych gatunków drzew (art. 83f ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody).
Warto również odnieść się do zwolnienia, o którym stanowi art. 83f ust. 1 pkt 3a ustawy o ochronie przyrody tj. drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Prowadzenie działalności rolniczej jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o ile spełnione są warunki określone w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej tj. ma charakter zarobkowy oraz jest prowadzona sposób w zorganizowany i ciągły. Nie wskazana bezpośrednio ani w art. 431 KC, ani w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ale przyjmowaną i niezmiernie istotną cechą działalności gospodarczej jest jej profesjonalny charakter. Aby określona działalność stanowiła działalność gospodarczą, wskazane cechy muszą wystąpić kumulatywnie. Prowadzenie działalności szkółkarskiej spełniające te cechy jest prowadzeniem działalności gospodarczej.
Zatem przepis art. 83f ust. 1 pkt 3a ustawy o ochronie przyrody nie będzie mógł mieć zastosowania, jako ogólna podstawa do zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów w gospodarstwach szkółkarskich i innych gospodarstwach rolnych. Takim ogólnym przepisem dla gospodarstw szkółkarskich jest zwolnienie przewidziane dla plantacji, o czym była mowa powyżej.
Podsumowując zasadnicze znaczenie dla ustalenia czy na danej powierzchni znajduje się „plantacja” jest cel dla którego jest założona uprawa i charakter prowadzonej działalności przez posiadacza gruntu.
Potwierdzeniem powyższego stanowiska, że w przypadku gospodarstw szkółkarskich nie jest wymagane zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów jest, wprawdzie nie dla roślin ozdobnych, lecz sadowniczych, określony wiek drzew i krzewów matecznych poddawanych ocenie polowej zgodnie z ustawą o nasiennictwie. Przepisy te wprowadzają warunek wieku roślin poddawanych kwalifikacji, oznacza to, że drzewa i krzewy starsze nie będą mogły być kwalifikowane. Dlatego też w ustawie o ochronie przyrody znalazło się wyłączenie od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu m. in. na plantacjach i dla drzew i krzewów owocowych. Wydaje się, że ustawodawca wprowadzając określone obowiązki i warunki dla materiału rozmnożeniowego, musiał je skorelować z przepisami ustawy o ochronie przyrody, gdzie zasadą jest uzyskiwanie zezwolenia na wycinkę drzew i krzewów.
Wnioski
W ocenie autora opinii, w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie ma obowiązku uzyskiwania zezwolenia dla usunięcia drzew i krzewów, uprawianych na plantacjach (szkółkach) w celu ich rozmnożenia i dalszej odsprzedaży. Brak obowiązku uzyskania zezwolenia stanowi wyjątek od zasady, że usunięcie drzewa i krzewów wymagają uprzedniego uzyskania zezwolenia, przy czym nie ma tu znaczenia czy będzie to plantacja roślin ozdobnych czy owocowych. Istotny jest cel utrzymywania uprawy i rodzaj prowadzonej działalności przez producenta rolnego tj. działalność w zakresie prowadzenia szkółki drzew lub krzewów.
Łódź, 29.03.2017 r.
